一直以来，我们都有一个很自然的认识误区，认为虚开发票的目的都是为了偷逃税款或者骗取出口退税款，其实这并不是全部，有一些发票虚开并不是以偷骗税为目的，客观上并没有导致少缴税款，甚至有甘愿多缴的。在实务中，税务机关往往注重于对导致偷骗税的虚开行为的打击，缺乏对不以偷骗税为目的（或者主要目的）的发票虚开行为（笔者暂称其“非偷骗税发票虚开行为”）的整治。
一、虚开的主要表现形式
笔者通过对一些涉及发票案件以及日常工作情况的了解，发现非偷骗税发票虚开以目的划分，主要存在以下几种主要情形：
（一）出差报销使用
主要是政府公职人员或者企业人员出差中发生的一些费用，有时候难以直接取得发票，难以回单位报销（特别是现行制度下，行政机关基本上都不容许无票报销），于是利用零售商（包括定额户等）开具发票的便利，取得虚开发票。零售商将开票金额抵消未开票销售额，往往没有少缴税款。有许多理论文章把这样的虚开行为定性为“富余票”的虚开。笔者不认同这样的说法。根据现行发票管理办法及税收征管等规定，纳税人发生规定的经济业务，都应该按规定开具发票，即使客户不索取发票的，也应当汇总开具发票。从规定上看，不存在“富余票”的情形。当然，在实际中也存在超过实际销售额的，一般就是利用免税项目或者补偿税点的办法虚开。对于这样的虚开，尽管没有造成税款损失，但是属于违规行为。特别是如果超过实际支出而多开发票金额的，报销当事人就涉嫌贪污或者侵占等罪行。
（二）骗取政府补贴
一是骗取支农补助款。支农政策是我国的基本国策之一。目前的基本做法是：农业基础设施项目申报、实施、验收、涉农专项补助资金拨付等。在具体实施过程中，一些涉农经营者就通过取得虚开发票、做大虚假项目等非法手段，骗取补助资金。据了解，当前的涉农专项补助资金拨付中存在一个不成文的规定，就是当年度没有将资金使用完毕的，下一年度将扣减下拨规模。于是，当地政府部门为了所谓的地方利益，往往有意愿“培育”拨付对象，造成乱象环生，腐败案件也屡有发生。二是骗取出口补贴款。一些地方政府实行外贸出口鼓励，给予外贸出口一定比例的财政补贴，于是部分不法虚开外销发票，骗取专司骗取出口补贴，但畏于税法，不申报出口退税。
（三）满足融资需求
实体经济融资难一直是一个现实的问题。银行贷款中需要提供企业的经营业绩，其中一个非常重要的指标就是销售额。于是，一些企业（特别是新开办企业）通过虚开发票制造虚假业绩，进行融资。比如，曾经遇到一户新办企业，首月开具大额发票，次月又大量红冲，经核查，企业承认是为了融资而虚开，究其原因，当地银行在贷款审批中明确需要通过发票复印件。而有些虚开、骗税案件的作案出发点也是为了融资。例如，河北“7·15”兴弘嘉出口骗税专案，涉嫌骗取出口退税额4.5亿元，案件主犯交代了其创业“路线图”：“第一步，通过三年骗税实现融资、并购企业、扩大产业版图，打出知名度；第二步，通过三年规范管理、清理关联企业、引入上下游产业，填补资金漏洞，洗白犯罪污点；第三步，最后两年美化包装，准备上市”。案发时该主犯正在筹划上市事宜。
（四）编造虚假业绩
上市公司业绩不仅影响到股票的走势，更是高层管理的利益分配。为了达到业绩效果，或者达到融资目的，许多上市公司之间相互对开发票成为一种半公开化的秘密，甚至许多企业心甘情愿地多缴税收，利用政策边缘制造业绩“泡沫”，润色了财务报表，给股民带来极大的欺骗性。
二、治理建议
从上述分析可见，非偷骗税发票虚开行为中，有许多行为并没有导致税收的损失，只是为了获取票据凭证；有一些行为的主要目的就是融资、骗补、报销，只是在实施过程中顺便获取了税收好处，是一种副产品。但是，这些行为扰乱了正常的经济秩序，违反了发票管理规定，是违法违规行为。因此，理应引起税务机关的重视，给予必要的治理。
（一）明确虚开发票的司法和税务行政定性界定
现有司法和税务行政中对虚开发票更多地从是否骗取出口退税、抵扣税款的角度定性界定，缺乏对虽然没有造成税款损失、但有社会危害性的发票虚开的违法或者犯罪的定性界定，导致对这类行为的打击力度不够。建议根据对社会的危害性，对上市公司对开发票等行为作出虚开发票的一般违法性虚开和犯罪性虚开的界定，便于司法和税务行政的处置。
（二）完善发票查询平台
建立、整合发票查询系统，满足社会对发票真实性查询的需求，并推广查询力度。
（三）加强税务与审计等政府部门的合作。政府部门在项目验收审计等过程中发现利用虚开发票骗取政府补贴的，应移送税务机关处理。
（四）强化税务与金融部门的合作。双方任何一方发现企业利用虚开发票用于融资的，应及时将信息传递给对方，共同打击违法违规行为。
总之，不以偷骗税为主要目的，但含有其他经济利益或者非物质利益的发票虚开行为，其动机比较多，也必然存在直接或者间接的危害性，需要税务机关引起重视，并根据社会危害性明确司法和税务行政定性界定，便于打击非法行为。